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中經記者 孫汝祥 夏欣 北京報道

日前，追首惡證監會對*ST元成（維權）（元成股份，靶向被罰603388.SH）嚴重財務造假案作出行政處罰事先告知。攻堅其中，年內擬對*ST元成時任董事長、名實實際控制人祝昌人罰款2800萬元。控人

《中國經營報》記者對上市公司（不含披露時已退市公司）披露的近億《行政處罰決定書》《行政處罰事先告知書》進行梳理后發現，自2025年以來，追首惡已有39名實際控制人共（擬）被罰款2.86億元。靶向被罰

證監部門亦多次強調，攻堅堅持“追首惡”，年內加大對造假公司大股東、名實實控人等直接責任人員的控人查處力度。

接受記者采訪的近億專家表示，實控人在公司治理結構中處于非常重要的追首惡地位，同時大多情況下也是財務造假等違法行為的“總策劃人”和最大受益者，將實控人作為“追首惡”的重點對象，有助于增強法律威懾力，倒逼實控人規范行權，從源頭遏制違法行為的發生。

專家認為，當前“行民刑”立體化追責體系正在不斷完善，應強化各項制度的常態化落地執行，進一步加大對實控人的處罰力度。

“追首惡”盯緊實控人

截至10月15日，年內有36家上市公司披露《行政處罰決定書》《行政處罰事先告知書》提及實控人（擬）被處罰情形，39名實控人共（擬）被罰款2.86億元。

值得注意的是，在證監部門的處罰文件中，實控人的責任認定往往被突出強調。

以*ST元成財務造假案為例，該公司連續三年虛增收入和利潤，證監會擬對上市公司罰款3745.46萬元，對5名責任人員合計罰款4200萬元。5名責任人員中，對時任董事長、實際控制人祝昌人的處罰最重，罰款金額高達2800萬元，其中作為實際控制人罰款1850萬元，作為直接負責的主管人員罰款950萬元。

浙江證監局在10月10日下發的《行政處罰事先告知書》中指出，祝昌人作為元成股份時任實際控制人、董事長，組織、指使公司虛增收入和利潤，行為惡劣，違法情節較為嚴重，擬對祝昌人采取10年證券市場禁入措施。

在*ST廣道（廣道數字，920680.BJ）案中，時任董事長、總經理、實際控制人金文明亦被重罰。

深圳證監局9月12日下發的《行政處罰決定書》顯示，金文明作為廣道數字的控股股東、實際控制人，明知和放任公司實施財務造假，協調第三方借款，審批同意其控制的兩家關聯公司配合資金流轉。作為董事長、總經理，全面負責公司經營管理，明知并放任公司通過偽造合同單據等方式實施財務造假。

為此，金文明被處以1500萬元罰款，其中作為控股股東、實際控制人罰款1000萬元，作為直接負責的主管人員罰款500萬元，并被采取終身證券市場禁入措施。

事實上，“追首惡”一直是證監部門近年來的執法重點之一。

2025年5月，證監會副主席陳華平在2025年“5·15全國投資者保護宣傳日”活動上表示，堅持“追首惡”，加大對造假公司大股東、實控人等直接責任人員的查處力度。

6月，證監會在通報越博動力（已退市）財務造假案時指出，在嚴厲打擊發行人、上市公司信息披露違法主體的同時，證監會始終緊盯公司實際控制人、控股股東、董監高等“關鍵少數”。

證監會官網顯示，2024年，證監會嚴肅追究35起財務造假案件中大股東、實控人的組織、指使責任，同比增長近60%。

權責利對等 過罰相當

“‘追首惡’的核心邏輯在于‘權責利’對等的法律原則，實控人利用其控制權實施財務造假行為，亦是該違法行為的最大和最終獲利者，理應被予以嚴懲。”錦天城律師事務所律師顧春峰對記者表示。

在顧春峰看來，實控人通常通過股權控制如直接持股、代持協議，或協議安排如表決權委托、一致行動協議，實際掌握公司核心資源分配權。更有甚者，完全躲在幕后操控，讓其代理人作為“白手套”走在臺前，極其具有隱蔽性和欺騙性。同時，實控人的幕后大老板地位所帶來的實際控制權往往更容易能夠繞過董事會、監事會等制衡機制，直接干預財務數據生成和信息披露流程。

“實際控制人常常通過控制財務部門、關聯方交易等渠道直接實施造假，這種‘自上而下、瞞天過海’的造假模式具有極強的隱蔽性和持續性。”顧春峰同時表示，財務造假往往與利益輸送相伴而生，實控人往往可能通過虛構交易、關聯方資金占用等方式轉移上市公司資產。

“將實控人作為‘追首惡’的重點對象，有助于發揮法律威懾力，倒逼實控人規范行權，從源頭遏制違法行為的發生。”國浩律師（上海）事務所合伙人黃江東亦對記者表示，實控人能夠對上市公司人事、財務和經營決策進行控制，在存在治理缺陷的上市公司內部甚至能超越公司治理結構直接進行干預。同時，實控人大多是違法行為的最大受益者，因此在財務造假等案件中多數扮演“總策劃”身份，組織、指使公司內外人員實施信息披露違法行為，以便實控人完成利益輸送或隱瞞相關不利事實等。

“控股股東、實控人對董事、高管的任免和薪酬具有實質上的決定權，在財務造假中往往起主導作用，甚至可能會脅迫董事、高管財務造假，主觀惡意更大，責任更大。同時與財務造假的利益關系往往也更大、更緊密。”北京上市公司協會原秘書長、中上協獨董專委會委員余興喜如是認為。

追責體系完善健全中

據專家介紹，當前“追首惡”的“行民刑”立體化追責體系正在不斷完善健全中。

行政處罰方面，證監部門可以采取沒收違法所得及高額罰款、終身或定期禁入證券市場等方式予以“精準打擊”。

例如，證券法規定，發行人的控股股東、實際控制人組織、指使從事虛假陳述違法行為，或者隱瞞相關事項導致發生虛假陳述，處以100萬元以上1000萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處以50萬元以上500萬元以下的罰款。

民事賠償方面，證券虛假陳述民事賠償案件數量近年來大幅上升，且支持訴訟、代表人訴訟、代位訴訟等一系列賠償救濟制度在實踐中相繼啟動。尤其是特別代表人訴訟，通過“默示加入、明示退出”機制可以有效幫助投資者維權。

刑事追責方面，在“應移盡移、當捕則捕”態勢下，實際控制人因主導財務造假、欺詐發行、操縱市場等行為被追究刑事責任的案例顯著增加，其刑事責任亦有加碼。

“目前的追責手段包括了行政、民事、刑事責任，法律手段應該說都有，需要完善的主要是在具體執法層面。例如投資者索賠方面還存在立案難、索賠難等問題，公司因財務造假遭受重大損失后如何向造成損失的控股股東、實控人索賠等問題。”余興喜表示。

黃江東認為，在深化證監部門與公安司法機關聯動、司法程序與行政監管程序的銜接、證券糾紛代表人訴訟的常態化開展等方面，仍有一定的完善空間。

顧春峰表示，目前行政處罰罰款金額與違法所得的比例仍低于國際水平，建議對行政處罰金額實行動態調整機制，進一步加大對實控人的處罰力度。

同時，在刑事和行政案件中，實控人領導的造假手段復雜，導致證據鏈構建困難，跨境追責更是難上加難。顧春峰認為，可建立“證券犯罪偵查專家庫”，引入大數據分析識別異常交易模式，深化與境外司法管轄區的跨境數據共享，試點區塊鏈技術實現交易記錄溯源。

“在民事案件中，尤其在關聯交易、內幕信息傳遞等隱蔽違法場景中，中小投資者舉證能力薄弱。此外，部分實際控制人通過資產轉移逃避賠償，使得執行到位率偏低。”顧春峰建議推廣“舉證責任倒置”規則，要求實控人證明其行為無過錯。同時建立“賠償保證金制度”，強制上市公司及實控人在IPO時預留部分資金用于潛在賠償。